A környezetvédelmi jog államigazgatási jogon kívüli része

Már utaltunk rá, hogy a magyarországi környezetvédelmi jog, de fõleg annak gyakorlati kikényszerítésének egyik legfõbb hiányossága, hogy szinte kizárólag az államigazgatási jogra támaszkodik. Hiába lenne teljes körû az államigazgatási jogi ellenõrzési (monitoring) rendszer, hiába lennének megfelelõ szintûek a bírságtételek, az államigazgatási jog önmagában nem meríti ki a környezetvédelmi jog összes lehetõségét, a bírságok megfizetése után a környezetszennyezõk nagy része megtalálja a gazdasági kiutat, és tevékenységét változatlanul folytatja.

Nem így lenne ez, ha a cégét sújtó bírságon kívül a menedzsernek számolnia kellene a személye elleni szabálysértési és büntetõjogi következményekkel is. Maga a cég is másként állna hozzá a környezetvédelemhez, ha a néha nevetségesen alacsony összegû bírság megfizetésén kívül reálisan számolnia kellene a teljes okozott kár megtérítésével, ami egy polgári jogi kártérítési perrel fenyegetné.

Álláspontunk szerint az állampolgári részvételnek komoly lehetõsége van arra, hogy a környezetvédelmi jog kikényszerítésének egyoldalúságán változtasson, elsõsorban a polgári jog segítségével.

Polgári jog

A polgári jogban három jogintézmény érdemel kiemelt figyelmet a környezetvédelem szempontjából: a szomszédjog, a birtokvédelem és a kártérítés.

Szomszédjog

A Polgári törvénykönyv (Ptk.) 100. §-a szerint a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. Már a "másokat, különösen szomszédait" kifejezés is jelzi, hogy a polgári jog kevésbé rigorózus, mint az államigazgatási jog a szomszédi viszony megítélésekor. Valóban, szomszédjogi alapon nem csak a közvetlen telekszomszédok perelhetnek.

Birtokvédelem

Nézetünk szerint a szomszédjogival elvileg egyenértékû a Ptk. birtokvédelmi szabályozása, a birtoklás zavartalanságához fûzõdõ érdekek alapján indított eljárás. Eljárásjogilag annyiban különbözik mégis, hogy ez utóbbi birtokvédelmi eljárás két szakaszból áll, nem minden esetben kezdõdik közvetlenül a bíróságon. Ha a birtoksértés óta nem telt el egy év vagy nem vita tárgya a birtokláshoz való jogosultság, a birtoklásában sértett fél az illetékes jegyzõhöz kell, hogy forduljon az eredeti birtokállapot helyreállítása illetve a birtoksértõnek e magatartásától való eltiltása érdekében. A jegyzõ határozatának megváltoztatását, ha az nem orvosolta megfelelõen a birtoksértést a kézbesítéstõl számított 15 napon belül a polgári bíróságtól lehet kérni. Közvetlenül a bírósághoz kell fordulni, ha a birtoksértéstõl már egy év eltelt, vagy a birtoklás jogalapja is vitatott. Ez a per nem követi az államigazgatási perek szerkezetét, mert nem a jegyzõ az alperes, hanem a birtoksértõ vagy a birtokos, ha a másik fél perel.

Az állandó joggyakorlat egyértelmûen birtoksértõnek minõsíti a zajjal, füsttel vagy egyéb környezetszennyezéssel járó magatartásokat. Sajnos abban is állandó a bírói joggyakorlat, hogy következetesen megegyezést, kompromisszumot keres a szennyezõ és a szennyezést elszenvedõk között, környezetszennyezõ ipari tevékenységtõl való teljes eltiltásról szóló bírói döntést még nem ismerünk. Ehelyett a szennyezõ magatartás csökkentésére, védõ, szûrõ stb. berendezések felszerelésére vagy kártérítésre szokták kötelezni az üzemeket és egyéb környezetszennyezõket. (lásd a 11. példát)

11. példa

Jellemzõ példa a polgári bíróságok kompromisszumos szemléletére a Fûzfõi Nitrokémia igen régi jogesete. Már a hatvanas években a balatonfûzfõi gyár környékén élõk, különösen pedig a szélirányban fekvõ községek lakosai, mezõgazdasági termelõi kártérítési pert indítottak a vegyi üzem ellen, mivel kertjeikben, földjeikben a legtöbb növényfajta elpusztult, vagy betegségektõl szenvedve rendkívül silány termést hozott. A környéken lakók romló életminõségét is értékelni tudja a polgári jog, a maga gazdasági jellegû megközelítésébõl: elsõdlegesen a telekárak és egyéb ingatlanok értékcsökkenésén keresztül.
Ebben a kirívóan súlyos környezetszennyezési ügyben az anyagi javakat és az emberi egészséget súlyosan veszélyeztetõ szennyezõt végülis arra kötelezte a bíróság, hogy fizesse meg a környezõ területen mezõgazdasággal foglalkozó felpereseknek azt a költséget, amellyel áttérhetnek a szennyezést jobban tûrõ mezõgazdasági kultúrák termesztésére... A bíróság álláspontja szerint ugyanis a vegyiüzem termeléséhez fûzõdõ gazdasági érdekeket, akkori kifejezéssel élve a gyár "népgazdasági hasznosságát" is figyelembe kellett venni és - a polgári jog szellemében - az érdekek között kompromisszumot kellett keresni.

A környezetvédelmi jogi ügyekben ez az alapvetõ érdekkiegyenlítõ szemlélet máig sem változott meg. Ezt láthattuk már a tanulmányunkban korábban említett példából is, amikor az útburkoló telephely tulajdonosát nem a telephely felszámolására kötelezte a jegyzõ vagy késõbb a bíróság, holott mind a két hatóság elismerte, hogy a szomszédok birtoklását súlyosan zavaró tevékenységrôl van szó.

A birtokháborítás kapcsán meg kell említenünk egy rendkívül érdekes lehetõséget, az ún. jogos önhatalmat. A Ptk. 190. § (1) bekezdése alapján ugyanis a birtokos a birtoka ellen irányuló támadást a birtok megvédéséhez szükséges mértékben önhatalommal is elháríthatja. (lásd a 12. példát)

12. példa

Ezzel kapcsolatban vissza kell térnünk az óbudai kerékpárkedvelõknek az óbudai lakótelepen szervezett demonstrációjára. A demonstráció lényeges eleme volt, hogy a lakótelep nyugalmát zavaró kamionok elõl rövid idõre lezárta a lakótelepen át és mellette vezetõ utakat. Eredetileg ezzel ideiglenesen arra akarták rávenni a vezetõket, hogy másik útról közelítsék meg az üdítõitalgyártó telephelyet. Közben akár be is láthatták volna, hogy céljukat úgy is elérhetik, ha nem vernek föl éjszaka és hajnalban többezer embert az álmából.
Ezt a magatartást többen a gyülekezési jogról szóló törvényben írt lehetõségeken túlhaladónak ítélték meg, mondván a gyülekezési jog, mint állampolgári jog gyakorlása nem vezethet más állampolgárok szabadságának korlátozásához, ideértve a szabad helyváltoztatás jogát is. Ez az érvelés alighanem igaz. Ugyanakkor felmerült bennünk a gondolat, hogy a kamionosok birtoksértõ magatartásának fizikai kizárása nem minõsíthetõ-e jogos önhatalomnak.
Távol álljon tõlünk az, hogy a környezetszennyezõ és ezzel többnyire birtoksértést is elkövetõ vállalatokkal, közlekedési eszközök tulajdonosaival szemben bárkit erõszakos cselekményre szólítsunk fel, azért sem, mert a jogos önhatalommal kapcsolatos jogi álláspontunkat bírói döntés még nem erõsítette meg. Hosszabb távon azonban, amennyiben ezt támogató joggyakorlat alakulna ki, a jogos önhatalom, mint a polgári jogi birtokvédelem többezer éves jogintézménye a környezetszennyezés legkirívóbb esetei elleni harcnak is megfelelõ eszköze lehetne.

A kártérítési jog és a veszélyes üzemi felelõsség

Igazán komoly eredményeket azonban, meggyõzõdésünk szerint a környezetszennyezéssel okozott jelentõs anyagi károk következetes, jól szervezett érvényesítésével, tehát a szomszédjog és birtokvédelem után egy harmadik fontos polgári jogi lehetôséggel, a kártérítési joggal lehetne elérni.

Nem kell külön hangsúlyoznunk, hogy ez csak hozzáértô társadalmi szervezetek közremûködésével érhetõ el. A környezetvédelmi kártérítési perek tehát az állampolgári részvételnek és a környezetvédelmi állampolgári szervezetek mûködésének sarkallatos pontja kell hogy legyen. Nyilván nem minden szervezet jut hozzá megfelelõ jogászi segítséghez, vagy szerzi meg az ilyen perek megszervezéséhez szükséges ismereteket, azonban elõbb-utóbb Magyarországon is kifejlõdik a környezetvédelmi szervezetek kifejezetten jogérvényesítésre szakosodott fajtája. Ebben nagy segítséget jelenthet egy környezetvédelmi perlési szolgálat (litigation service), amelynek megszervezésére a közeljövõben van remény.

A magyar polgári jog 1977 óta különösen kedvezõ feltételeket teremt a környezetszennyezéssel okozott károk megtérítéséhez. A Ptk. 345. § (1) bekezdése ugyanis azóta tartalmaz egy olyan fordulatot, amely szerint az emberi környezetet veszélyeztetõ tevékenységgel okozott károkat a veszélyes üzemi felelõsség szabályai szerint kell elbírálni. Ennek lényeges eleme, hogy a károsultnak kedvezõbb a bizonyítási teher, mint a közönséges kártérítési esetekben. A bizonyítási teher azt jelenti, hogy egy károsodásból eredõ jogvita esetén melyik fél kötelessége a tényt bizonyítani, illetõleg ha egy tényt nem bizonyítanak, az melyik félre nézve hátrányos.

A bizonyítási teher a kártérítési ügyekben általában a következõképpen alakul. A károsult bizonyítja, hogy kára keletkezett, valamint azt, hogy a kár keletkezése okozati összefüggésben van az alperes jogellenes magatartásával. A károkozónak pedig megvan az a lehetõsége, hogy kimentse magát, a kártérítés általános szabályai szerint azzal, hogy bizonyítja, úgy járt el, ahogyan az adott helyzetben általában elvárható volt, azaz a károkozás neki nem róható fel.

A veszélyes üzemi felelõsségben ezzel szemben a károkozó kimentési lehetõsége jelentõsen csökken. A felelõsség alóli mentesüléséhez ugyanis nem elegendõ azt bizonyítani, hogy tevékenysége során gondosan járt el, hanem azt is bizonyítania kell, hogy a kárt olyan elháríthatatlan ok idézte elõ, amely a fokozott veszéllyel járó tevékenység körén kívül esik. Vitatott a jogászok között, hogy egyáltalán vétkességi felelõsségrõl, vagy objektív felelõsségrõl van-e szó a veszélyes üzemekkel kapcsolatosan. Annyi mindenesetre bizonyos, hogy a károkozó a többi kártérítési ügyhöz képest jóval nehezebb helyzetben van az ilyen perekben.

Mindezek ellenére a károsultak nem használják ki a lehetõséget, pedig meggyõzõdésünk, hogy a környezetszennyezéssel okozott károk következetes érvényesítése önmagában hathatósabb környezetvédelmi eszköz lehetne az összes államigazgatási jogi eszköznél. A károsultak passzivitásának sok oka van; ilyen a tájékozatlanság, vagy a per költségeitõl való félelem. Mivel az eljárási költségek, illetékek kérdése más eljárások során is felmerül, ezekkel a témakörökkel egy késõbbi fejezetben külön is foglalkozunk.

Szabálysértési jog

A szabálysértési jog bár nem helyez kilátásba hatalmas szankciókat, a felelõs személyek személyes érintettsége miatt néha hatásosabb kényszerítô eszköz, mint a gazdasági szervezetet sújtó akár több milliós államigazgatási jogi bírság vagy polgári jogi kártérítési szankció. (lásd a 13. példát)

13. példa

Egy vízszennyezési ügyben tapasztaltuk, hogy a Tisza egyik jelentõs mellékfolyóját évek óta, lényegében változatlan mértékben szennyezte egy vegyi tisztítóüzem. A vízsszennyezési bírságot évenként emelkedõ összegben szabta ki az államigazgatási hatóság, az ötödik évben a teljes összeg már meghaladta a hétmillió forintot. Az üzem egyetlen esetben sem emelt kifogást a határozatok ellen, nem élt fellebbezési jogával, és mindig határidõn belül megfizette a bírságot. Ekkor a hatóság - szokatlan módon - szabálysértési feljelentés megtételére szánta el magát a szennyezõ üzem vezetõje ellen. A háromezer forintos bírságot kiszabó határozat ellen az elkövetõ fellebbezett és számtalan tanút vonultatott fel, valamint újabb szakértõi véleményeket szerzett be és javasolt figyelembe venni. Vagyis: oroszlánként küzdött a személye ellen indított rendkívül kis jelentõségû eljárásban, holott elõtte évekig figyelemre sem méltatta a cége ellen lényegében ugyanazon az alapon folyó államigazgatási eljárást.

Sajnos a hatóságok, bár birtokukban van az összes szükséges információ, általában nem élnek a szabálysértési feljelentés eszközével.

Elgondolkodtató, hogy adott esetben, jóval nehezebben ugyan, de állampolgári szervezetek is hozzáférhetnek a szabálysértési felelõsséget, az elkövetõ személyét bizonyító információkhoz, így õk is megtehetik a szabálysértési feljelentést. Ez a joga akárcsak bûncselekmények esetében, a szintén hivatalból üldözendõ szabálysértések esetében is minden állampolgárnak és szervezetnek megvan. Álláspontunk szerint ez is olyan lehetôsége a környezetvédelmi jog kikényszerítési rendszerének, amellyel az állampolgári részvétel minõségi változásokhoz vezethetne.

Röviden utalunk a környezetvédelem szempontjából jelentõs szabálysértési tényállásokra.

Az egyes szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. sz. rendelet 108. §-a a vízjogi szabálysértést, 109. §-a a vízszennyezést, 111. §-a a természetvédelmi szabálysértést, 111/A. §-a a levegõszennyezési szabálysértést, 111/B. §-a a veszélyes hulladékkal kapcsolatos kötelezettség megszegésének szabálysértését szankcionálja.

Jelentõsége lehet még az egyes környezetvédelmi ügyekben a rendelet 23. §-ában írt csendháborításnak, a rendelet II. fejezet I. címében írt közlekedésügyi szabálysértések közül a 40/A §-ban írt veszélyes áru szabálytalan közúti szállítása elnevezésû szabálysértésnek, a II. fejezet I. címében írt egészségügyi szabálysértések közül a 71. és 72 §-ban szabályozott köztisztasági és közegészségügyi szabálysértéseknek, a IV. fejezet I. címében a mezõgazdasági szabálysértések között a 83. §-ban írt növényvédelmi szabálysértésnek, a II. címben szereplõ földvédelmi szabálysértések közül pedig több szabálysértésnek is, így például a 98. §-ban írt talajvédelmi kötelezettség elmulasztásának, továbbá a IV. címben írt csaknem valamennyi erdõgazdálkodási szabálysértésnek.

Felhívjuk a figyelmet még a rendelet VII. fejezetére, az építésügyi szabálysértésekre. Ezek közül különösen jelentõs a 140. §-ban írt parkrongálás és a 141. §-ban írt tilos fakivágás szabálysértése.

Ez utóbbi szerint, aki - gyümölcsfa kivételével - a községek (városok) bel- és külterületén álló, valamint a közutak tartozékát képezõ élõ fát - az elõírt engedély, illetve bejelentés nélkül vagy a hatóság tilalma ellenére - kivágja, szabálysértést követ el. Esetleg természetesen még a lopás szabálysértése vagy - az értéktõl függõen (5.000,- Ft fölött) - bûncselekménye is megvalósul.

Az engedélyre való utalás egyébként a fák védelmérõl szóló 21/1970. (VI. 21.) Korm. sz. rendeletre vonatkozik. (lásd a 14. példát)

14. példa

Ez utóbbi jogszabály jelentõs szerepet kapott a nyugati pályaudvar mellett levõ néhány hatalmas fa kivágásakor, amirôl a sajtóból valamennyien tudunk. A jogeset azt példázza, hogy a rendeletben szereplõ többes hatásköri rendelkezések (a jegyzõ hatásköre mellett a természetvédelmi igazgatóság vagy a mûemlékvédelmi hatóság is szerephez juthat) arra is alkalmasak, hogy a hatóságok egymásra mutogassanak, miközben a kérdéses fákat kivágják.

Büntetõjog

A büntetõjog szerepe a környezetvédelemben egyes nyugati államokban egyre jelentõsebb. A hazai környezetvédelmi mozgalmak is elõszeretettel fordulnak a büntetõjoghoz a jelentõsebb környezetszennyezési esetekben, mert természetes jogérzékük azt diktálja, hogy a társadalom érdekeit alapvetõen semmibevevõ, súlyosan veszélyeztetõ, adott esetben önzõ nyereségvágyból elkövett cselekmények valamilyen módon a legõsibb jogághoz, a büntetõjoghoz kell tartozzanak. A közösség indokolt haragját azonban a mai magyar büntetõjog semmiképpen sem alkalmas képviselni. Az 1976. évi II. tv. (környezetvédelmi törvény) meghozatala utáni jogalkotási hullám elérte ugyan a büntetõ törvénykönyvet is, az 1978. évi IV. törvény már tartalmazza a környezetkárosítás és a természetkárosítás címû tényállásokat, ezek azonban a gyakorlatban úgyszólván semmit sem jelentenek.

A környezetkárosítás alapesetének szövege a következõ:

"Aki az emberi környezet védelem alatt álló tárgyát jelentõs mértékben szennyezi, rongálja vagy pusztítja bûntettet követ el, és három évig terjedõ szabadságvesztéssel büntetendõ."

A megfogalmazás látszólag alkalmas a környezet hatékony védelmére a legkirívóbb szennyezési esetekben. A valóság azonban nem ez. A tényállás ugyanis az ún. eredménybûncselekmények közé tartozik, amint azt egy 1986-os legfelsõbb bírósági eseti döntés egyértelmûen megállapítja. Ez azt jelenti, hogy nem elég a bûncselekmény megvalósulásához az, ha valaki bármilyen veszélyes anyagot bármilyen nagy mennyiségben, bármennyi idõn keresztül a környezetbe juttat, ha nem bizonyítható teljes egyértelmûséggel, hogy azáltal és csakis azáltal következett be a környezet valamely védelem alatt álló tárgyában valamilyen jelentõs károsodás. A büntetõjog ugyanis képtelen kezelni az egymástól függetlenül okozott, de együtt ható károkat. (lásd a 15. példát) Ebben a jogágban a felelõsség nem állapítható meg becsléssel.

15. példa

A több szennyezõvel kapcsolatos jogi helyzetet érzékeltessük egy nem környezetvédelmi tárgyú, egyébként megtörtént esettel. Egy kórházudvaron két munkás építési törmeléket lapátolt egy teherautóra. A teherautó mögött betegek haladtak el az autó takarásában. A rakodás közben lehulló kõ betörte az egyik beteg orrát, nyolc napon belül gyógyuló sérülést okozva ezzel.
Felmerült a kérdés, hogy a két gyanusított felelõssége hogyan alakul az elkövetett, a Büntetõ törvénykönyv 170. § (6) bekezdésébe ütközõ gondatlanságból okozott súlyos testi sértés vétsége miatt. Mindketten felelõsek, egyikük sem, csak egyikük, de akkor melyikük? A kérdés megválaszolásához a büntetõjog régi alapelvét, az ártatlanság vélelmét kell segítségül hívnunk: ha nem bizonyítható teljes bizonyossággal, hogy a bûncselekményt a gyanusított követte el, ártatlannak kell tekintenünk õt. Ezen az alapon tehát a kérdéses ügyben mindkét gyanusítottal szemben megszüntették a nyomozást.
Könnyû belátni, hogy az azonos befogadó közegre nézve elkövetett párhuzamos környezetszennyezések nagy része jogi szempontból, a felelõsséget tekintve hasonló szerkezetû.

Ez a megközelítés lényegében az összes levegõszennyezési esetet kizárja a büntetõjog hatálya alól, és hasonló a helyzet azokkal a vízszennyezésekkel is, amelyeknél többen szennyezik egyszerre a vizet.

A kodifikációs munkák során javaslatot tettünk a büntetõjogi szabályozás megfelelõ korrigálására, illetve arra, hogy az eredmény helyett maga a szennyezés, vagy annak kirívó mértéke önmagában elegendõ legyen a bûncselekmény megállapításához. Ezzel azonban csak azt értük el, hogy a korábbi tervezetekkel ellentétben a jelenlegi már egyáltalán nem tartalmaz a Btk. módosítására vonatkozó rendelkezéseket.

Tehát, bár a társadalmi felháborodás sokszor jogosan igényelné a büntetõjog alkalmazását, egyelõre nem javasoljuk a környezetvédelmi szervezeteknek, hogy büntetõjogi szakemberekkel való elõzetes konzultáció nélkül bármilyen eljárást is kezdeményezzenek. A nyomozást megtagadó határozat ugyanis mintegy erkölcsi gyõzelmet jelent a szennyezõnek, nemritkán menlevélként kezelik a további szennyezéshez.

Különösen nem értünk egyet jogi szempontból azokkal a néha elõforduló törekvé-sekkel, hogy az állampolgári szervezetek egyéb törvényi tényállásokat igyekeznek mozgósítani a környezet-védelem ügyében. Még egyetlen sikeres közve-szélyokozással, súlyos testi sértéssel vagy egyéb, a szorosan vett környezet-védelmen kívüli tényállással kapcsolatos környezetvé-delmi ügyrõl sem hallottunk. Általában leszögezhetô, hogy a szennyezõ magatartással végülis valóban össze-függésben állhat közveszély, személyek egészségének, tes-ti épségének sérülése, azon-ban a büntetõjog által megkívánt szoros, közvetlen okozati összefüggés még kevésbé állapítható meg, mint a szerencsétlenül meg-fogalmazott környezetkáro-sítás bûntette esetében. (lásd a 16. példát)

16. példa Végképp kudarcra volt ítélve az az állampolgári kezdeményezés, amely néhány évvel ezelõtt állami vezetõket, minisztereket és polgármestereket jelentett fel azzal, hogy vétkes mulasztásuk sok ember egészségének romlásához vezetett. Nem kérdõjelezzük meg a feljelentõk jóhiszemûségét és környezetvédelmi szakmai hozzáértését, azonban ez a büntetõ feljelentés semmiképpen sem járhatott sikerrel, hiszen az említett vezetõk tevékenysége csak igen távoli okozati összefüggésben állt az esetleg valóban bekövetkezett súlyos következményekkel. A büntetõjog nem vállalkozhat arra, hogy az ilyen közvetett okozatokat szankcionálja, hiszen mint utaltunk rá, a legalapvetõbb emberi kapcsolatokat szabályozó legõsibb jogágról van szó, és mint ilyen, csak arra van berendezkedve, hogy a mindennapi emberi tevékenységek során elõálló legsúlyosabb, erkölcsileg is mélyen gyökerezett konfliktusokat kezelje, a hétköznapi felfogással is belátható okozati összefüggésekben mozogva.

A büntetõjoggal kapcsolatosan különösen igaz az a tanulmányunk elsõ fejezetében példákkal alátámasztott tény, hogy köznapi jogérzékünk gyakran megcsal bennünket. Érdekes módon a nyugati környezetvédelmi szervezetek mégis egyre nagyobb elõszeretettel fordulnak a büntetõjog felé. Ebben nagy szerepe van az ún. watchdog ("házõrzõkutya") elnevezésû figyelõszolgálatoknak, amelyek fõként veszélyes hulladékok illegális lerakását kívánják megelõzni, vagy az elkövetõk megbüntetését elõsegíteni.


REC * PUBLIKÁCIÓK * ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL A KÖRNYEZETVÉDELMI DÖNTÉSHOZATALBAN *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL JOGI SZABÁLYOZÁSA MAGYARORSZÁGON *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL GYAKORLATI JOGI FORMÁI

PREVIOUS NEXT COVER PAGE HOME PAGE